2013年07月08日 11:24

   

来源：《城镇化改革的地方实践》

制定城市发展政策，首先需要弄清楚什么是大中小城市？城市规模应该如何划分？这对于积极稳妥推进城镇化健康发展意义重大。

　　一、城市快速发展迫切需要制定城市规模新标准

　　原有划分标准已被废止。目前的城市规模划分一直使用1989年《城市规划法》的标准，但是自2008年《中华人民共和国城乡规划法》实施后即被废止，再没有明确可依据的划分标准。

　　城市规模发展很大变化。改革开放以来，城市规模在快速壮大，城市数量也大量增长。2010年我国城市共657个，其中：城市市辖区人口400万以上的城市达到了14个，甚至还出现了5个1000万以上的城市；建制镇19410个，其中镇区总人口超过5万人的建制镇已达到740个。和1978年相比，2010年200万以上人口的城市增加了34个；100－200万人口的城市增加了62个；50－100万人口的城市增加了81个；20－50万人口的城市增加了70个，而20万以下人口的小城市也增加了217个。

　　二、我国城镇规模划分中存在的主要问题

　　城市边界划定不清给城市规模划分带来难度。城市的行政地域范围与城市实体的地理界线不一致给城市人口的界定造成很大的困扰。城市的行政辖区要远大于城市的实体范围，而以市辖区作为城市范围无疑又扩大了城市的边界。

　　以户籍人口和非农业人口来统计城市人口已经不符合我国城市，尤其是经济发达城市的实际情况。新世纪以来大量的流动人口进入城市，早已是城市中不可或缺的群体。此外，许多经济发达城市郊区的“农民”在就业、居住和生活等方面均已城市化了，完全具备成为城市人口的条件。

　　一批实质上已经是城市的特大镇被忽略了。如果按人口规模为划分依据，一些经济发达、人口早已达到中等城市、大城市标准的镇或者县城，早已符合城市的标准，理应纳入城市等级中去。但是，在统计和研究中，“城市规模”所指的“城市”却都只是“建制市”。

　　三、政策建议

　　随着城市化进程的加快，我国城市数量不断增加，迫切需要制定新的划分标准。

　　一是尽快明确城市的概念，合理确定城市边界。由于我国的城市还管辖着其它城市（镇）。当前亟待明确界定城市概念，区分城市辖区和城市主城区概念。明确以主城区确定城市边界。主城区是指本级城市人民政府驻地建成区及其相连的集体建设用地区域。其它与城市主城区距离较远的、建成区和集体建设用地不直接相连的区县政府驻地及部分建制镇镇区，按此标准确定其城市边界。与城市主城区距离较远的、建成区及集体建设用地不直接相连的、主城区常住人口达到一定规模的区县政府驻地和建制镇，建议直接设市。

　　二是重新界定城市等级标准。要将主城区人口作为城市规模划分的依据，同一行政辖区内不同城镇的规模划分也要以各自城镇主城区人口为依据。将城市主城区常住人口超过1000万的城市划分为超大城市；调整其他城市类别的人口数量标准。城市市区常住人口400万以上的为特大城市，100－400万的为大城市，20－100万的为中等城市，5－20万的为小城市。

　　三是调整城市设置标准。相应调整设市标准，重新启动设市工作。主城区常住人口超过5万的区县政府驻地和建制镇，建议直接设市，纳入城市的行列，并赋予它们城市的管理权力。

　　四是启动城市规模的研究课题，为城市发展和城镇化政策制定提供依据。要将城市规模、数量、等级等问题列入重要研究计划，为我国城市发展政策和城镇化政策的制定提供依据。

　　本文作者：徐勤贤 国家发改委城市和小城镇改革发展中心 2012年06月

　　(本文观点摘自《城镇化改革的地方实践》中的《完善城市规模划分，促进城镇化健康发展》）

　　《城镇化改革的地方实践》简介：

　　http://www.town.gov.cn/csyd/201304/17/t20130417_703117.shtml