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【观点】城市规划的变迁 - 尹稚清华城市规划设计研究院

　接到这个邀请是想让我讲一下具体的案例，但是后来我一想跟一线设计师讲案例就算了吧。我今天想讲点观点，讲点故事，讲点我对城市规划的理解，以及我们目前中国的城市规划面对的困境。　　　为什么叫“变”与“不变”，这是当时我的导师吴良镛先生经常说的一句话。中国的城市规划处在变与不变之间。一方面从媒体等方方面面对城市规划有很多的批评，有说城市规划是跟权贵跟金钱勾结狼狈为奸的，也有骂城市规划是计划经济最后一个堡垒的。同时中国每一个城市的发展建设恰恰跟城市规划有很密切的关系。中国政府对城市规划的重视到了一个空前绝后的地步，很多地方的市长动不动就讲，规划是龙头等等。但是他讲的规划和我们干的规划是不是一码事？或者干的技术活放在国家大的背景下到底是个什么样的差事？这个恐怕要有一个深刻的理解。　　　昨天我看微薄，北京淹了水，很多网友谴责规划师。到底是不是规划师干的？我觉得这是规划师需要思考的一个问题。首先，城市规划在政府决策系列里面并不是最高层面的决策，或者说城市规划处理的事物，它的话语权并不足够高，足够大。因此任何一个规划师都是在特定的社会，经济，政治背景下开展工作的。从这个角度可以看出，其实脑袋比你大的有的是，要想走一个技术精英路线，书记市长决策都是拍脑袋都是错的，应该拍城市总规划师的脑袋，碰到这种情况我感觉这辈子是做不到的。因为你会看到，我们需要参照的背景，无论是经济决策，政治决策，军事决策任何一个方面都比你要处理的事要大。　　　为什么中国这些年出现对城市规划的质疑？其实跟中国的大环境有关系，我们在社会，经济，政治方方面面，中国面对的是巨变和动荡的年代。这不仅仅是从中国国内的环境来看，即使你从国际的角度来看，人类的社会经济发展会进入一个间歇性的动荡期。所谓间歇性的动荡期，大白话来讲就是进入了一个地震高发期。一方面在世纪之交的时候看到了传统的斯大林式的计划经济的失败，看到了表面上市场经济大获全胜。对这种态势的判断的非理性和过度的意识形态化，会看到不仅仅从计划到市场过渡的国家面对很多问题。同时也会看到当年纯粹的市场经济的国家也面临很多问题。所以巨变跟动荡是潜伏在市场经济大获全胜这样一种表象化，政治化，意识形态化背景后面的深层次的东西。实际上我们原来走的路，不管往哪个极端走都是错误的。　　　北美，欧洲在这一轮的经济危机与中国实体经济出现的危机等等，都会导致双方探索一条全新的道路。同时这种经济上的不稳定在社会上也会产生影响，而我们前30年的改革开放，由于政治体制改革的滞后，经济成果获得的同时，财富再分配出了问题，导致社会矛盾进一步的积累，我们社会上的反映比其他国家更暴力一些。　　　同样会看到，我们看到中国周边的政治环境，军事环境都是起起伏伏的。前30年是比较稳定的时期，这些年大家都感觉到了。无论在全球的政治变革的压力下，军事环境的变化下，我们会面对一系列新的问题。我举一个城市规划跟军事方面的例子，这些年在福建和浙江沿海，中国突然开始投入巨资修将近40个核电站，基本集中在这些地方。为什么出现这个局面，其中有一个最重要的背景就是台海的关系的缓和，双方认为没有必要打了。发展这么快实际上就是一个军事背景造成的，如果说台海两岸紧绷的话，到现在为止还不可能出现新的土地释放，出现新的重大设施的布局。　　　大局不变，想孤立的探讨城市规划自身的变革是很困难的。同样这些大的形式发生变化，城市规划固守于从五十年代流传至今的这套自上而下的资源分配办法，和资源配置的方法也是有问题的，我们现在是处在一个双方都不匹配的过程当中。实际上经济环境在变，整体大环境在变，我们跟不上这种步伐，所以从这个角度来看，中国的城市规划处在一个比较纠结的时期。　　　　　　城市规划职业为什么能存在？就是建立空间对应关系，人的任何一种行为是空间资源的占有以及空间资源之间的相互组合实现的。这些东西就是我们用来看家的东西。这里面在不同时代其实有一些不变的东西，关注人类的基本行为范围不会变化。但是由于不同的时代，有一些逻辑关系是发生变化的，所以演变出在不同历史时期不一样的城市形态，以及城市当中在建立空间对应关系的时候采用的不同的组织手段和建设办法。　　　空间对应关系在进一步技术化，对城市规划这个行当而言有两方面是最核心的。一方面城市规划是通过对土地利用和城市支撑系统的建立来实现这些空间对应关系。土地利用基本上是性质，规模，强度等等一系列基本要求。在合适的位置以合适的规模安排合适的活动，这是最本质的东西。同时很多传统的城市规划理论也是围绕最核心的土地利用安排。当然随着城市支撑系统进一步丰富，进一步的完善，远远不是交通系统本身了。城市规划支撑系统有两个方面，一个是工程性的系统。还有就是面向城市生活服务系统。人为什么要进城，这是最本质的问题，除了要生存谋生外，就是享受城市型的公共服务。这个可能是永远城乡之间会有区别的。不变的是技术性的规则，显然在不同时代通过什么样的技术方式，选择什么样的技术手段去满足土地利用，来实现土地开发，实现对一个城市良好支撑，技术是一直在进步的。　　　城市规划从技术的角度来讲是引领导引空间形态，在这个方面存在大量的因势利导和因地制宜的变化。因地制宜是贯穿城市规划非常重要的核心因素，也因为如此全世界没有一个城市具体的城市空间模式是可以被翻版的。城市规划有三类理论，第一个叫描述性理论。第二个叫解释理论，就是解释为什么在城市初期会是一个同心圆式扩张，解释理论就会做一些调查测算，基本是按房租的地价投标理论来的。第三类是规范性理论，从里面找一些个，至少规划师认为是好的倾向和好的趋势，把它提炼出来制定一些我们自己的行为规范。　　　这是关于规划职业一方面的现象，其实城市规划还有另外一张脸。城市规划诞生的那一天起就不是所谓的专家群体或者所谓的政客群体一家就能玩的，城市规划是全民参与的社会运动。目的是社会的改良，社会的变革以及不断对理想社会的追求。为什么说城市规划有两种导向，一种是问题导向，一种是目标导向。其实目标导向是理想导向，一定是设定一个比现实更美好的东西，作为最终的追求目标。为什么讲城市规划从诞生那天起与社会运动有非常密切的关系，大家去翻翻教科书，城市规划最早起步的时候我们这些画图的根本就无足轻重。真正推进城市规划那些人有这么几类。　　　第一是政治家，怀抱着改良社会甚至是革命社会的一些政客。当时看到了在欧洲的工业革命早期出现的公共卫生问题，由此引发一系列的社会问题，也看到了把剩余产值完全用于资本的再生产，用于工业品再生产，而不考虑劳动力的再生产。看到了一系列资本主义初期一系列丑恶现象，试图来改良甚至是变革这个社会，这是一类人。　　　第二类是所谓有良心的资本家，改良社会是要有钱的，当时就是有一些有良心的资本家提供了一些钱。他考虑到一个再生产的过程最终是人的再生产的过程，一定考虑劳动力可持续的利用。前两者在一起以后权力有了，钱也有了，找了一些人来做画图将，从最早的设计师里分裂出规划师。规划师从诞生的那天起是很特殊的，规划师是为社会理想去打拼的。不完全个人的理想打拼。　　　城市规划这个行业很有意思，很多人说这是大众科学。在城市里生活的各个阶层的人都有对成功的期望与现实的需求。如果规划不能了解需求，规划基本上是属于扯淡。抛开需求的规划只有在三种情况下可以做。第一叫极端教权，就是说这个城市已经不是为某一个层面服务的，而是为神服务的。第二是绝对的皇权情况下可以做。第三现代集权可以做，比如希特勒做的一些东西。　　　各阶层作为一个砝码从来都是没有变化的，不可能说某一个阶层不参与城市资源的争夺，不参与城市利益的分配，这是不可想象的。但是在不同的时期，利益平衡的支点是左摇右摆的。比如中国改革开放大家看到了非常巨大的成就，另外就是感觉到了社会更多的不公平不公正等问题。这些实际上是满足各阶层城市需求利益博弈中有些人利益受到了非正常的损害，才会出现这样的局面。一个城市规划好与不好，其实是社会个阶层利益达成大体一致，基本平衡的产物，是人的平衡的结果，不是技术最优化的结果。在改革开放以后相当一段时间里我走了效益优先，GDP优先等等这样一条路。这条路一方面形成了巨额的财富积累，另外反映出财富再分配大量的缺陷,导致我们现在积累的社会矛盾爆发了。其实反映了前一段时间我们设定的支点其实是不平衡的。我做规划工作已经30年了，城市规划真正从新关注社会问题，从新关注各阶层实实在在人的问题基本是近十年的事情，真正把它作为技术规则来做可能五年时间都不到。过去在这方面我们的技术积累是非常薄弱的。在中国进入改革动荡时期的时候，基层利益需求的满足在城市里面会日益放到更重要的位置上。人是分层面的，社会矛盾是在哪个层面，恰恰这个层面的人应该受到更多关注和满足。　　　城市规划从初期的理论是始于对基础功能的关注，但是从趋势来看走向更为整体的思路。功能主义的城市实际上是上个世纪三四十年代的东西。但是看看中国教科书基本还停留在功能主义城市阶段。关注功能没有错，但是这个功能最终是由什么决定的，影响范围越来越大，事物的广泛关联性越来越明显的在这个学科里起到更主导的作用。搞工程，搞建筑学的在向规划师转变的过程中最困难的是，搞建筑学的是纯艺术出身，以美学规律为基础建立的。很多人接触规划以后很容易自然而然的把这些东西变成城市规划的核心理念。建筑师转向规划师的时候，你的思维惯性，传统的价值观念带入城市规划的时候，其实在老百姓的决策序列里面，甚至在政府的决策序列里面都是垫底的价值观。如果没有能力提升关注问题的层次，必然会被整个社会的序列慢慢的矮化抛弃。　　　我看到你们在网上问我中国的城市规划对中国的城市化进程起到了什么作用？这个问题是很难回答的。在计划经济时期城市规划还是起到了很主导的作用，从具体一个城市的基础设施建设到具体的工业农业居住问题的解决开发都起到了相当大的作用。改革开放以后，一方面城市规划口头地位提升。另外一方面由于投资利益主体多元化，城市建设手段的多元化，资源分配的多元化，很难讲城市规划有那么大的影响力和话语权。我们仍然拘泥于传统的技术逻辑和技术理性，没有及时的把行业走向整体思维模式下的切身利益，也没有及时的把行业变成占领道德高地的行业。这个行业不及时转型，不按住一些自己独特的价值观念，城市规划早晚有死的一天。如果你理解城市规划只画一张图，做一些控规详规的话早晚有一天这活都能干，不需要规划师。　　　变与不变第三个思考是关于规划内容。很多年前在圈里面讨论城市规划教育计划的时候就讨论过，就是你要掌握多少知识才是一个合格的规划师。那个时候我们对职业教育一方面想垄断。另外确实觉得建筑系理工科出身的规划专业又好像缺很多东西，又想放大培养计划。城市规划问题非常复杂，从我们擅长的空间规划到空间与非空间并用，这已经是不争的趋势，空间跟非空间的东西很多情况下说不清楚谁更有效。城市规划要想要一个城市事物向一个好的方向发展，空间的规划，空间的安排加上为空间实施的工程技术手段是一个方面，但是并不是所有问题都可以靠工程技术解决。　　　城市规划理论上讲法力无边，从国土区域到街区地块全覆盖。但是行业的科学背景是高度复杂化的，在不同层面决策，它所用到的科学背景，决策模式方法论的范式可能是完全不一样的。城市规划在分层次解决不同层次人居环境的聚集点的问题的时候，它会围绕这个层面这个尺度下特有的问题，需要组织特定联合团队来形成所谓的科学决策。这个行业没有万能人才。这个行业的科学基础是由非常广泛的学科联盟共同构成的。　　　城市规划四大核心的版块一直没有什么变化，一个是土地利用的合理安排问题，第二是交通合理组织问题，第三个是开展空间的合理分布问题，第四是基础设施合理配套问题。始终是城市规划四个最核心的版块，但是不同时期因为政府政绩观的概念不一样会导致这里边的轻重缓急会有非常的不一样。改革开放初期毫无疑问政府是把卖地放在第一位的，那个时候做规划的主要驱动力是要画出一个美好前景来，才能把地卖出一个高价来。到了交通矛盾很尖锐了，就有政府会说土地规划与交通规划同步进行。所以不同时期是有不同认识的。　　　这里需要讲得一点是长期以来我们对基础设施这个版块，即使到了目前为止我们还是重视不足的。如果说中国的城市和其他发达国家城市有什么区别，其中最主要的就是差在这个版块上。无论是改革开放以前还是以后都没有提升到一个足够的认识高度，过去的城市规划历来是看不起市政工程设施的，老觉得所有学市政工程专业这批人是城市规划的配套专业，这种只有中国有这个概念。这么多年过去了，其实不是一个基本城市基本需求的问题，同样还有一个就是你用这块土地能支撑什么样的居住需求或者什么强度的经济活动，跟基础设施是有非常直接关系的。这个概念到目前为止并没有成为全社会性的共识，我们的市政基础设施在相当长时间内是一个不断还账同时又不断欠新帐的过程。如果更一个正常的发达国家，在跟我们同样城市化比率的年代，看他的地上地下比率来看，我们处在一个非常不正常的年代。所以会看到在不同时代这四大板块没什么变化，在不同的时期会有不同的侧重。　　　城市规划行业有个困惑就是法定规划和非法定规划的问题。非法定规划这个词是我们自己创造的。法定规划和非法定规划到底是什么样的关系，是不是人的每一步行为都可以被法定化覆盖？其实不是的，为什么全世界普遍存在着法定规划与城市研究两种规划行为。这跟人预测未来的能力和有多大本事是有关系的。城市规划有几种思维模式，一种是预测性思维，我要尽可能的想明白未来的几年我可以做什么，需要什么样的愿景。还有一种是技术备案型，就是将来有朝一日发展到这么一个情景的时候，应该有什么样的技术准备来支撑这样愿景的实现。　　　过去我们的法定规划的编著模式是以预测性为主的，这样会带来一些弊病，第一，不可能看得很准。第二，城市是对活人的，对社会性行为的，这里面有各种各样的不确定因素混杂在里面。当这么大的误差率被一个所谓法定体系固定下来的时候就变得非常可怕了。法定规划基本趋势是应当防止最低级的错误，从全世界的规划程序和所谓的法定规划来看，美国有一个总结，如果看了美国的法定规划来讲，叫既不振奋人心也没有宏大目标。但是它确定了城市发展最低的底线，当低于这个底线的时候可能会有公共安全问题，健康问题等等。总的趋势看法定规划应该是来守城市最低底线的。　　　一个城市发展不发展，城市规划充其量有一个建议权，可以当好一个技术参谋。一个城市的发展根本不是你定的，但是你会告诉他这么发展，怎么来实现这样一种特定目标导向下空间资源的开发与建设。为什么国外前瞻性的预测不会有法律来做，他是用城市研究的方式来做的，比如说某某城市年度白皮书，不断的根据出现的问题，不断的来修正未来的发展方向。既有长期目标的教科作用，又有可实施操作的改进作用，这个东西显然不是走刚性法定程序的。任何一个完整的城市规划体系一定是有法定规划和非法定规划两类。　　　一个城市最终能达到什么样子不是规划局一家说了算得，大家必须讨论出一个靠谱的东西才能落实，这个过程实际是不同行业之间的利益调节过程。这些东西在具体的土地利用安排当中，在具体的基础设施投入当中都有利益博弈。博弈的结果可能是综合性的，有些问题就会优先一些，它的轻重缓急都不是规划一家说了算得。最后形成这么一个东西就是我们城市的现实，所以现在媒体最不负责任的就是不管城市出什么事都是城市规划的事。总的来讲，第一步可能形成的是一种条条块块之间的相互制约，西方世界是这样的，最底层的州政府到联邦政府，彼此也是博弈关系，不同部门之间也有利益冲突。如何把这种不同的利益关系正常化规范化纳入到一个民主讨论范围中来，这是所谓规划民主化的第一步。再放大才是一个全民性参与。　　　这个趋势肯定还会走下去，城市规划涉及的核心资源是空间资源，而空间资源是巨额财富。全世界走得一条路就是要想办法抑制城市规划部门自由裁量权。　　　最后做一个简单的回顾，第一个就是技术史，从早年间的实体规划到后来的实证性规划到综合性规划，到后来不仅仅要规划人类的生活还要规划地球。通过这些会看到一个脉络，决策背景在逐步扩大。目的是使得预测也好预案也好能做的更靠谱一些，走到今天为止既有成就也有误解，城市规划就是在这种环境中成长的。　　　第二个是运动史的回顾，城市规划作为一个运动史，它是决策方式的变化。我们现在在战略规划这个层面。当然城市不是少数人的城市，就有第二类想法出来了，叫可参与型的城市规划，所谓公众参与这套体系的建立，这套东西应对的是市民社会民主化的挑战。所以要找到一条合适的渠道释放基本民意的诉求，可参与型城市规划就是干这个的。第三个，经营的城市规划，我们跟其他发达国家比缺了三个字就是“制度化”。西方社会为什么讲这个问题？因为它的政府是完全不经营公共财产的，政府是一个公共财产的看守者。对政府通过公共投资形成的公共资产如何保值增值，如何得到充分利用。比如说政府投资公共服务体系，如果能够实现保值增值的话，拿回来的钱政府还可以转入到公共服务体系再放大去。不是简单的靠财政补贴生存，这是正常的经营城市。第四个就是互动的城市规划，这是政府干预市场的一种制度化尝试。　　　城市规划从一开始的一家独断后来到跟市民可以商量了，政府也可以利用公共资产谋取一些利益了，然后政府可以跟投资者，商家商量了。但是还有一部分东西是城市规划永远不会商量的，就是它还是有空间上的防守底线的。这个底线有两个，第一个叫敏感的自然资源，第二叫历史文化资源。这两个东西底线的失守一个会引发环境灾害，一个会引发民族生存。这是目前能够全球基本达成一致的。为什么在全球经济一体化的前提下，几乎所有的国家政府在维持自己独立民族文明这一块反而投了更大的精力，而没有文化趋同。　　　城市规划实际有三张面孔，第一可不可能的问题，实际上是钱的问题，很多问题靠钱是可以办的。第二能不能够的问题，这是技术问题，就是技术上有没有实力做到这一点。第三城市规划是有价值观的，应不应该的问题。为什么北京盖的这些怪物往往被人骂，它是解决了前两个问题，有钱往里砸，有技术支撑。人家骂不是骂这个，人家是骂凭什么花这么多钱去盖这个东西，该盖这东西还是不该盖，所以恰恰最后一条是城市规划师要坚守的一条。　　　城市规划公共政策属性既不是简单的抛弃技术，也不是简单把技术成果强加于公共。一个政策是不是公共政策，第一是看政策参与者都是什么人。第二它按照什么程序制定出来的。如果我们的城市规划仍然停留在技术权威说了算或者是政治权威说了算，只是这样一个小人群参与的话，不可能是公共政策。如果我们出台的方案都是不能见光的方案，同样也不能成为公共政策。在一个公共政策制定过程中，科学与民主，自然科学与社会科学都会起到各自不同的作用。却是城市规划现在面临的困境，我把它形容为论道是一个层面，讲学是一个层面，求术是另外一个层面。如果你追求城市规划只是在求术这个层面的话，你可以到地铁书摊买到城市规划作品集，烂了街已经。如果从讲学，讲我们最基础的狭隘的学科的话，常规教育就可以解决这个问题。到了论道这个层面，城市规划带有双重性。第一它是高危职业，当你没权的时候你是夹在权利和百姓之间的，当你有权的时候，权利也很容易失控。从全球视角来看，这个行业有崇高的一面，有代表公众利益的一面，有向社会弱势群体倾斜的一面，有向最根本民族利益保护倾斜的一面，这些恰恰是再论道这个层面才能解决，才能悟到的。好的我今天就讲这些，谢谢大家。 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